发布日期 2024-08-12 | B站
正文
7月26日，江苏省住建厅会同省自然资源厅、省消防救援总队起草并公示的江苏省建筑限高的征求意见稿。最近几年，各部委陆续出台了几份建筑限高文件，但限制条款相对笼统。江苏这次出台的文件，对省内城市进一步划定了细分标准，是国内第一份省级细化限高文件。这意味着国内建筑限高进入了属地化全面落实的新阶段。
中国摩天大楼增量趋势非常夸张
国内严格控制建筑高度，是因为过去20多年国内修建了太多的超高层建筑，带来了一系列城市管理问题。现在全世界绝大多数摩天大楼都是21世纪这20多年修建的。从200米以上的建筑统计来看，截至2023年已建成的有2296座，其中2041座是在21世纪建成的，而且这些摩天大楼差不多有一半是中国修建的。根据世界高层建筑与都市人居学会（CTBUH）统计，全球150米以上的建筑有7142座，中国有3314座，占比46.4%；全球200米以上的建筑有2296座，中国1163座，占比50.7%；全球300米以上的建筑236座，中国120座，占比50.8%。乍一看，中国摩天大楼数量在人均指标上和美国差不多，比韩国还要低一些，似乎并不夸张。但中国摩天大楼的增量趋势非常夸张，2023年中国建成200米以上建筑94座，累计高度2.2万米，超过美国10倍。
而且国内的超高层项目与城市管理出现了明显的脱节，由于总体规划、城市设计、消防配套跟不上，就算具体项目在技术上很先进，对于城市来说也不合理。
国内建筑限高政策的收紧过程
2016年3月，全国政协十二届四次会议在京召开。7月，住建部在答复政协第3228号提案时，明确指出，摩天大楼维护成本高、消防风险大、破坏城市风貌，有形象工程嫌疑，接下来要加强国内城市总体规划，明确高度限制，避免按照个人喜好决定建筑方案，避免“中看不中用”。由此可见，从2016年开始，部委层面就在认真考虑制定限高政策，但直到2020年之前都没有出台具体的限高指标。2020年4月1日，苏州工业园区召开中南中心超高层项目的消防评审会，建筑高度从729米降到了499.15米。一开始，很多人还以为中南中心降高200多米是项目自身有问题，到了4月底，大家才知道，这个项目是被“窗口指导”了。
2020年4月27日，住建部、国家发改委联合发布了建科38号文，要求国内一般不得新建500米以上建筑，严格限制250米以上建筑，新建百米以上超高层建筑要充分论证、集中布局，中小城市严格控制新建超高层，县城住宅要以多层为主。此外，38号文还要求各地完善设计管理制度，整治城市病，探索设立城市总建筑师，对搞“面子工程”、“形象工程”的干部问责。2021年5月25日，住建部牵头15个部门，联合发布建村45号文，对县城提出限高指标，要求控制县城人口密度。县城新建住宅要以6层为主，6层及以下住宅占比应不低于70%，新建超过18层的住宅建筑要严格充分论证。紧接着，6月19日，国家发改委发布910号文，再次强调了2020年的限高措施，严守500米和250米指标。
4个月后，住建部和应急管理部联合发布了建科76号文，在2020年38号文基础上，对不同规模的城市进行分等级限高。76号文以城区常住人口300万为分界线：300万以下，严格限制新建150米以上建筑，不得新建250米以上建筑；300万以上的，严格限制新建250米以上建筑，不得新建500米以上建筑。2022年，国家发改委在文件中又一次强调了500米和250米指标。截至2022年的各部委限高文件已经基本覆盖了国内各级城市，但严格控制的指标主要还是500米和250米，其他指标仍然留有操作空间。
江苏限高指标与省内城市对应
这次江苏省在文件中，在国家限高指标基础上，进一步要求城区常住人口在100到300万的城市严格限制新建150米以上建筑；100万以下的城市，严格限制新建100米以上建筑；各地一般不得新建100米以上的超高层住宅。而且城区常住人口100万以下的城市，严格控制新建80米以上住宅。除了临江、临湖、临海以及特殊区域，其他区域新建改善型住宅原则上不高于60米。国家部委以及江苏省的限高指标可以汇总成一张表，并对应到江苏省具体城市。江苏省市区常住人口超过300万的城市，有南京、苏州、无锡、常州、徐州、南通；市区常住人口100到300万的，有扬州、淮安、盐城、连云港、泰州、宿迁、镇江、昆山。江苏在国内率先出台省级指标，是因为江苏是内地人均GDP最高的省，城市群发达，城市类型齐全，梯次分明，所以江苏适合给全国当范例。
接下来各省出台限高政策时都会参照江苏指标，而且只能更严。
将80米作为消防风险指标
相对于之前全国限高指标，江苏省外加限制措施主要针对的是住宅。江苏作为最发达的省，有国内市政配套强度最高的城市群，有国内一流的城市消防救援能力，即便如此，江苏也要严格控制80米以上住宅，一般不得新建100米以上住宅。这是因为国内最先进的登高云梯车，也就能勉强救援100多米的高度。未来国内居民挑选住房时，不论是买房还是租房，都可以将80米作为消防风险指标。如果是在县城居住，最好选6层以下。
改善型住宅设计与建造导则
进一步看，江苏省限高指标最严的是改善型住宅，非特殊区域原则上不能高于60米。这里说的改善型住宅，是江苏省为了推动新房销售，主动提升品质的新建住宅。今年3月，江苏省住建厅发布了改善型住宅设计与建造导则，全面提升了规划设计指标。除了60米限高，江苏省还建议容积率在0.8~1.8之间，要求层高在3.1米到3.6米之间，高于过去住宅通用的3米层高。此外住宅与城市道路间距、采光时长、停车位配套这些指标也都有提升。江苏改善型住宅的设计要求，有可能会成为国内未来住宅设计的通用标准。
消防管制因素在不断加强
回顾这几年国内建筑限高政策收紧过程，可以明显看到消防管制因素在不断加强，这是我国消防管理制度改革的结果。以前没有提出这些指标，不是这些消防问题不存在，而是消防管理太弱。过去国内建筑限高通常都是各城市规划单位自行管理。比如上海20多年前就曾提出过住宅限高14层，南京十几年前曾对三大历史片区限高24米，这些城市限高指标通常考虑的是城市环境、天际线、保护区风貌这些因素。过去消防设计指标主要是项目地块的规划，以及建筑物内部的技术要求。在过去的城市区域规划中，地块区位价值、天际线、空域管制、城市风光这些因素都压倒了消防因素。具体规划单位编制控详规时，几乎不会考虑消防扑救高度因素，不会以此限制地块开发强度。
过去消防管理体制最重要的特点：现役制
这是因为国内过去消防管理体制太复杂，消防单位既要面临多重领导又要进行分散管理。具体来说，过去消防管理体制最重要的特点是现役制，公安消防部队列入武警序列，受公安部和武警总部双重管辖，以公安部为主，公安部下设消防局。公安消防部队占全国消防力量六成，消防部队人员工资由部队提供，业务经费由地方供给。这一时期的消防管理体制，由国务院领导、公安部具体负责，看上去似乎是垂直管理，但实际上消防工作靠地方政府管理，具体消防单位只是个执行机构。消防部门的权力可大可小、地位可高可低、经费可多可少，完全看地方领导的重视程度。过去我国《消防法》与《城乡规划法》，虽然都对消防规划编制实施提出了原则性要求，但实际指导意义有限。一旦地方不重视，消防规划就会变成纸面上一两句原则性的话。有的城市规划设计单位，甚至都不知道城市规划包括消防规划。
不少消防大队为了将消防规划内容纳入城镇整体规划，要多次找上级协调。地方政府甚至可以为了经济效益，对消防机构施压，从而放任消防违规行为。2015年国标《城市消防规划规范》出台，算是填补了一些空白，但仍然解决不了基层消防人员物资普遍短缺的问题，难以落实网格化管理。
2018年消防体制改革
截至2018年消防体制改革前，全国共计17万消防军人、20万政府专职消防员，消防人员占人口比例远低于发达国家。2018年3月，应急管理部成立，消防机构从公安部划转到应急部，组建应急管理部消防救援局（国家消防救援局于2023年1月挂牌），消防机构地位大幅提升，应急指挥中心就是消防救援局指挥中心，从此国内消防体制进入了统一领导、分级指挥、以条为主的新阶段。截至去年底，国内消防救援人力从改制前的17万人增加到22万，消防救援站从改制前的7032个增加到9657个，修订了295个行业地方标准，基层消防实力快速增长。从近几年建筑限高文件的起草单位上，也能看出消防机构的地位上升。2020年建科38号文首次从国家层面限高时，还是顺着过去城市规划惯性，重点强调城市风貌，文件由住建部和国家发改委起草。到了2021年建村45号文限制县城住宅层数时，应急部就是参编单位了。
之后的2021年建科76号文按城区人口300万分级限高，编制单位是住建部和应急部。这次江苏省出台国内首个省级限高指标，编制单位也是省住建厅、自然资源厅与消防救援总队，而且开篇就给限高政策明确定性，是为了提高安全水平。现在中国是世界头号超高层建筑大国，也组建了世界行政强度最高的消防管理体制，但历史遗留的消防缺失问题还有很多。随着国内城市化进入尾声，城市从建设发展阶段转入经营管理阶段，接下来要面临越来越多的建筑物批量老化、闲置问题，消防工作日益复杂，未来国内消防机构的地位还会进一步上升。
火灾统计数字反映的问题
根据国家消防救援局统计，全国平均每天发生火灾3000多起，平均每年火灾死亡人数接近2000人。去年上半年，商业场所火灾9000多起，居住场所火灾16.7万起，死亡682人，占全国火灾死亡人数的69%。扣除掉自建房部分，去年上半年城市住宅火灾6.6万起，死亡322人，占全国火灾死亡人数的33%。2022年全国火灾82.5万起，死亡2053人，其中一半死亡是因为农村火灾。2022年全国高层建筑火灾1.7万起，死亡260人，高层建筑是火灾致死率最高的场所。这些统计数字反映了国内消防工作面临的问题：一方面是农村在衰退，留守农村的老龄人口火灾自救能力差，消防覆盖能力不足；另一方面就是城市住宅和高层建筑，在发生火灾时最容易导致死亡。
城市发展路径依赖的历史缩影
从更宏观的视角来看，国内新阶段这些消防问题，也是过去城市发展路径积累的结果。高见第6期，我介绍了武汉高楼多的原因。抛开具体地质条件，武汉密集建设超高层建筑，可以看作国内城市发展路径依赖的历史缩影。过去20年国内快速城市化，城市人口急剧增长。城市一方面要建设更多的住房，来满足新增人口的需求；另一方面需要加大市政基础设施配套。而在94年分税制改革体系下，财权上交、事权下压，最终全国城市都走向了土地财政与城投融资的道路。地方政府依赖卖地收入，抬高土拍价格，就必然导致新房价格上涨。为了放缓房价上涨速度，就要放松容积率与限高指标，让单位地块能建设更多的住宅。与此同时，土地财政也拉高了商业地块价格。地方国企拿地后，也要加大商业地块开发强度，建设更高的写字楼。
这一方面能满足地方“形象”“面子”需求，另一方面也能够拉升地方国企的账面固定资产，摊薄资产负债率，有助于城投进一步发债融资。所以在2021年建科76号文中才会重点强调“一般不得批准使用公共资金投资建设超高层”“严格控制地方国有企事业单位建设超限建筑”“实行超高层建筑决策终身责任制”。
对生活的指导意义
本期节目从江苏建筑限高指标开始，梳理了国内建筑限高政策的收紧过程，指出背后的主要推动力之一是消防体制改革带来的消防管理下降，后面还简要回顾了国内城市发展路径。这些内容可能离普通人有点远，所以最后我还是再次强调一下这些指标对生活的指导意义。未来挑选住房时，不论是买房还是租房，都可以将80米作为消防风险指标。如果是在县城居住，那最好选择6层以下。好，本期节目到此结束，感谢各位收看，我们下期再见。
附录
事实订正
已核对
- 与 CTBUH 官方口径相符：CTBUH 官方页面载明全球累计建成 200m+ 建筑约 2592 座、300m+ 超高层 255 座（截至 2025 年更新），按 2024—2025 年竣工量倒推，截至 2023 年底 300m+ 约 236 座成立；中国 200m+ 存量约占全球一半（1163/2296），300m+ 占比 50.8% 与之一致。数字可信。（来源 skyscrapercenter.com）
- 确认：2018 年转制组建的是应急管理部消防救援局（公安部消防局转隶）；国家消防救援局 2023 年 1 月 6 日由应急管理部消防救援局与森林消防局合并挂牌成立。正文已订正（2018 年句改作「组建应急管理部消防救援局（国家消防救援局于2023年1月挂牌）」）。（来源 维基百科）
- 已核实无误：国家消防救援局 2023-11-07 发布，我国国家综合性消防救援队伍力量总规模增至 22 万人，消防救援站从 7032 个增加到 9657 个，修订 295 个行业地方标准，与正文完全一致。（来源 央视网）
待核对
- 「消防体制改革带来的消防管理下降」（本期回顾处）疑为「加强/上升」之误，无音频不猜
- 「全国平均每天发生火灾3000多起」与公开年度火灾总数（约 87–91 万起/年 ≈ 2400–2500 起/天）口径不完全一致，疑含其他统计口径
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